"세운4구역 개발 특혜성 규제 완화 말라…서울시 비용 늘린 것도 의문" > 경제/과학기술

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경실련이 6일 오전 서울 종로구 경실련 강당에서 열린 세운4구역 개발 쟁점 분석발표 기자회견에서 구호를 외치고 있다. 왼쪽부터 오세형 도시개혁센터 팀장과 방효창 정책위원장, 황지욱 도시개혁센터 이사장, 조정흔 토지주택위원회 위원장, 윤은주 도시개혁센터 부장. 설동 기자

SH, 전면 재설계 이유로 설계비 167억 원 증액, 총 설계비 521억 원

권리주체 172명·공유자 131명·권리제한 82건, 공공성보다 사익 앞설 우려

종묘 인근 서울 종로구 세운4구역 재개발 과정에서 건물 높이 기준이 기존보다 대폭 완화되고 설계비도 큰 폭으로 늘었다는 주장이 나왔다. 경실련은 서울시와 SH공사에 관련 경위를 공개하라고 촉구했다.

경실련은 6일 서울 종로구 사무실에서 '종묘 앞 세운4구역 개발 쟁점 분석 발표' 기자회견을 열고 이같이 밝혔다.

지난 3월 25일 세운4구역의 용적률 상향과 개발이익 구조, 공공기여 산정 근거 공개 필요성을 제기한 경실련은 이번 발표에 대해 "그 문제의식을 바탕으로, 장기간 유지된 높이기준이 어떤 행정 판단과 절차를 거쳐 완화됐는지, 왜 정비계획 변경 확정 전에 SH가 설계비를 먼저 증액했는지, 그리고 그 비용과 위험을 누가 부담하게 되는지를 추가로 점검한 것"이라고 설명했다. 

경실련에 따르면, 특히 이번 자료는 국가유산청의 ‘기 협의된 높이 유지’ 권고에도 상향안이 유지된 경위, SH의 전면 재설계 및 설계비 167.48억 원 증액 과정, 복잡한 권리구조가 공공부담과 민간편익 배분에 미치는 영향을 중심으로 분석했다. 

이와함께 경실련은 기존에 제기한 용적률·높이완화 경위 및 공공기여 산정 근거 공개 요구에 더해, 설계비 증액 산정 근거와 변경계약서, 권리구조 및 보상체계 관련 자료까지 공개할 것을 요구했다.

경실련은 이번 분석에서 가장 큰 문제로 장기간 유지돼 온 종묘 앞 높이 원칙이 사실상 무너지고 있다는 점을 지적했다. 

종묘 인접 지역은 역사문화경관 보전을 위해 엄격한 높이 관리 아래 유지돼 왔지만 최근 세운4구역 계획 변경안이 건축계획상 종로변 98.7m, 청계천변 144.9m까지 높이를 높이는 내용을 담고 있다는 것이다. 

경실련은 "이는 단순한 수치 조정이 아니라 종묘 전면부의 조망과 역사도심 경관 보전 원칙을 근본적으로 흔드는 중대한 정책 전환"이라며 "더욱이 국가유산청이 ‘기 협의된 높이 유지’를 권고했음에도 서울시와 SH공사는 상향안을 유지하고 있다. 서울시는 누구를 위해, 어떤 근거로 장기간 유지돼 온 원칙을 완화했는지 시민에게 분명히 설명해야 한다. 종묘 앞 공간은 특정 사업자의 개발이익이 아니라 시민 모두의 문화유산과 공공성을 기준으로 지켜져야 한다"고 주장했다.

서울시·SH 등에 정보공개청구, 자료 공개 결과 바탕으로 추가 검증할 것

특혜성 규제완화 중단하고, 공공 이익과 미래세대 위해 문화유산 보존해야

세운4구 개발 쟁점 분석 핵심 수치. 경실련 자료

구체적 수치로 보더라도 변화 폭은 작지 않다.

지난 2021년 사업시행변경인가 당시 기정 건축계획과 비교하면 종로변은 54.3m에서 98.7m로, 청계천변은 71.8m에서 144.9m로 각각 상향됐다. 이는 증가율로 보면 종로변은 약 81.8%, 청계천변은 약 101.8%에 해당하는 것으로 사업의 공간계획과 밀도 구조가 근본적으로 재편된 수준의 변경으로 볼 수 있다. 

경실련은 따라서 "이번 변경안은 단순한 설계 조정이 아니라, 역사문화경관과 공공성의 기준 자체를 다시 묻는 사안으로 평가해야 한다"고 강조했다.

문제는 높이 완화에 그치지 않는다는 점이다. 

경실련에 따르면, 이번 계획 변경은 SH공사의 전면 재설계와 함께 설계비를 167.48억 원 증액해 총 설계비를 520.83억 원으로 확대하는 결과로 이어졌다. 이는 재정비계획 변경의 타당성과 공공성이 충분히 검증되기도 전에 막대한 비용을 선제적으로 반영한 것으로 단순한 행정 조정으로 보기 어렵다. 

서울시와 SH는 왜 공공성 검증과 충분한 설명이 이뤄지기 전에 설계비부터 대폭 늘렸는지 답해야 한다. 이것이 공공의 필요였는지 아니면 사업성 확대를 뒷받침하는 선행 조치였는지 철저한 검증이 필요하다.

서울시의회 임규호 의원실이 제공한 연도별 사업비 집행내역에 따르면, 2025년 현재까지 토지보상비, 공사비, 금융비용 등 총투입비용은 7,500억 원에 이르는 것으로 보고된다. 

이 가운데 토지보상비는 4,800억 원으로 전체의 약 65%를 차지하며 이 중 약 4,000억 원이 2020년에 집중 집행됐다. 

또한 철거가 시작된 2022년부터 2025년까지 금융비용으로만 580억 원이 추가 지출됐다. 이는 전체 금융비용 640억 원의 약 90%에 해당하는 규모다. 앞으로 사업이 본격화돼 공사비 투입이 늘어날수록 비용 부담은 더욱 커질 가능성이 크다.

따라서 2025년 현재까지 금융비용을 포함한 공사비와 토지보상비 등이 어떤 재원으로 조달됐는지 그 자금조달 원천을 구체적으로 밝혀야 할 것으로 보인다.

SH공사는 2019년 세운4구역과 관련해 8,500억 원 규모의 공사채 발행 승인을 받은 것으로 알려져 있다. 저리의 공사채 발행을 통해 토지보상비 등 사업비를 충당한 뒤 전면 재설계와 높이 완화 등 행정적 조치로 사업성을 높이고 그에 따른 개발이익이 공공기여나 시민 편익으로 충분히 환수되지 않고 민간에 편중될 가능성이 있다면 이는 심각한 문제다. 공공성을 전제로 사업을 수행해야 할 공기업이 민간의 사업성 개선을 뒷받침하는 방식으로 활용되는 것 아니냐는 우려가 있기 때문이다.

SH 설계용역 변경 및 설계비 증액. 임종국 의원실 제공

세운4구역의 복잡한 권리구조도 중대한 문제다. 

권리주체는 172명, 공유자는 131명, 권리제한 물건은 82건에 달한다. 다수의 권리주체와 공유·공동소유, 권리제한 물건, 신탁 흔적까지 얽혀 있어 보상·협의·권리정리 과정이 장기화될 가능성이 크고 그만큼 사업 지연과 행정비용, 분쟁 위험도 함께 커질 수밖에 없다. 

결국 공공은 비용과 위험을 떠안고 민간은 높이 완화와 계획 변경에 따른 개발이익을 기대하는 구조가 되는 것 아니냐는 우려가 제기된다. 여기에 일부 관련 법인의 토지 거래 정황까지 드러난 만큼, 세운4구역 문제는 단순한 정비사업이 아니라 공공부담과 민간편익의 배분이 적정한지 따져야 할 공공성의 문제다. 

개별 거래만으로 특혜나 위법을 단정할 수는 없지만, 사업 추진 과정과 계획 변경 시점, 토지 거래 흐름, 높이 완화에 따른 기대이익의 관계는 반드시 검증돼야 한다. 서울시와 SH는 공적 권한과 SH의 공적 신용이 투입되는 사업인 만큼 관련 자료를 투명하게 공개하고 모든 판단 근거를 분명히 밝혀야 한다.

이번 사안의 핵심은 단순한 높이 완화 논란이 아니다. 서울시와 SH는 장기간 유지돼 온 종묘 앞 원칙이 어떤 근거와 절차로 변경됐는지, 왜 계획 변경 확정 전에 설계비를 먼저 증액했는지, 그 비용과 위험을 누가 부담하게 되는지 시민 앞에 설명해야 할 것으로 보인다.

경실련은 "용적률·높이 완화 경위, 공공기여 산정 근거, 설계비 증액 산정 근거와 변경계약서, 권리구조 및 보상체계 관련 자료의 공개를 요구한다"며 "공개된 자료를 바탕으로 세운4구역 개발 과정에서 높이 완화, 설계비 증액, 공공기여 산정, 사업비 부담 구조가 적정했는지 추가로 검증할 예정"이라고 밝혔다.